América Latina atraviesa un contexto complejo en materia ambiental. La predominancia de la economía extractiva, la deforestación, la expansión de la frontera agropecuaria, la contaminación, entre muchos otros factores, encienden la llama del conflicto social, que lejos de apagarse, se ve agravada por el cambio climático, la falta de acceso a derechos, la desigualdad y la violencia. Dentro de su enorme diversidad y su riqueza natural y cultural, la región tiene problemáticas compartidas que ofrecen la oportunidad de generar respuestas comunes. Esta es una de las conclusiones a la que llegaron los representantes de los países de América Latina y el Caribe presentes en la cumbre Rio +20, celebrada en 2012 en Rio de Janeiro, y que los llevó a iniciar un diálogo sobre la posibilidad de generar un acuerdo regional en materia ambiental, hecho que se concretaría tiempo después. Así afirma Andrés Napoli, abogado, especialista en derecho ambiental y director ejecutivo de Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN). Napoli, además, estuvo presente en aquella cumbre y hoy es uno de los siete miembros que integran el Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento del tratado.

El Acuerdo de Escazú toma su nombre de la ciudad costarricense que fue sede de la negociación para su elaboración. Según Napoli, “este es el primer acuerdo multilateral que firma la región en materia ambiental. Es un instrumento jurídico creado para proteger el ambiente, pero también es un tratado de derechos humanos, porque incluye cláusulas para la protección de personas defensoras ambientales, lo cual constituye una novedad en el mundo”. El acuerdo se centra en tres elementos fundamentales: el acceso a la información, la participación de la sociedad y el acceso a la justicia. Además, establece disposiciones específicas para fortalecer las legislaciones de los países que lo han ratificado (denominados partes), en el caso de quienes ya tienen leyes en estas materias, y para incorporar estas perspectivas en las legislaciones de países que lo requieran. Y un elemento de gran importancia es que se trata de un acuerdo vinculante, esto quiere decir que los países que lo ratifican tienen que incorporarlo como ley e implementarlo a través de políticas públicas. 

El núcleo del acuerdo
Napoli destaca que en los tres aspectos en los que se focaliza — información, participación y justicia — incorpora elementos orientados a elevar los estándares en las legislaciones nacionales de los países parte, que hoy por hoy, presentan brechas y disparidades. “En el caso de la información, lo primero es garantizar el acceso a la información pública, además de una serie de obligaciones. Una de las principales es brindar la información bajo el principio de máxima publicidad y con limitadas excepciones. Además, los Estados tienen la obligación de producir, generar y divulgar información para ponerla a disposición del público, en particular, a través de informes sobre el estado del ambiente. Y otro elemento importante es que el acuerdo plantea la posibilidad de adoptar medidas para promover el acceso a información ambiental en manos de entidades privadas, en especial, aquella referida a riesgos en el ambiente y la salud”.

En lo que concierne a la justicia, el acuerdo busca garantizar el acceso de la ciudadanía al sistema judicial en cualquier aspecto relacionado con el ambiente. Entre sus principales disposiciones, prevé la creación de juzgados y fiscalías especializadas en materia ambiental y establece la necesidad de implementar medidas orientadas a facilitar la producción de la prueba del daño ambiental, la cual es fundamental para identificar responsabilidades y llevar a cabo las acciones de reparación necesarias. El acuerdo también busca facilitar el acceso a la justicia y en este sentido hay grandes disparidades entre las partes: hay países avanzados en materia de justicia ambiental y otros que ni siquiera tienen legislación propia. Esto ocurre, por ejemplo, en el caso de los países del Caribe, que están sujetos al sistema del Common Law, que presenta grandes dificultades para el acceso a la justicia en asuntos ambientales, ya que las cuestiones constitucionales o que requieren la intervención de la Corte Suprema se dirimen en Inglaterra.

Pero más allá de las particularidades concretas de cada país, lo cierto es que en un contexto regional de alta conflictividad en torno a temas ambientales que solo promete agravarse, el Acuerdo de Escazú puede también convertirse en un espacio para la resolución de estos conflictos. Para esto, según señala Napoli, el Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento del tratado tiene la facultad de recibir denuncias del público. Sin ser un tribunal, sino más bien un órgano con la función de promover la aplicación del acuerdo y brindar apoyo a las partes en el proceso, incorpora una instancia de comunicación directa con el público en la que puede recibir denuncias y llevarlas al plano internacional. De manera que hay expectativas de que el Comité pueda oficiar como un espacio para canalizar casos que no tienen salida en sus respectivos países.

En términos de participación, el Acuerdo de Escazú en principio busca garantizar que la sociedad civil — que en el acuerdo es llamada “público” — sea parte de la toma de decisiones. Para ello, hace hincapié en la necesidad de establecer medidas específicas que aseguran que la participación sea inclusiva. Según Napoli, es responsabilidad de los Estados “generar las condiciones propicias para que la participación se adapte a las características sociales, económicas, culturales, geográficas y de género del público. Esto implica que los mecanismos no se limiten a convocar a audiencias públicas, sino que contemplen estrategias respecto de la forma en que se convoca. Se deben considerar las necesidades de grupos y personas en situación de vulnerabilidad, para que puedan participar de manera adecuada, realizar esfuerzos para identificar y apoyar a estas personas y grupos y en particular a quienes estén directamente afectados por el proyecto, la obra o la acción que se quiere impulsar. Y si bien estos estándares pueden no ser los ideales, van mucho más allá de lo que hoy contemplan las legislaciones de los países y que aún no pueden cumplir”.

Objetivo del Acuerdo de Escazú (Artículo primero): “Garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible”.

Napoli propone mirar el acuerdo de Escazú como un proceso, que se inicia en un diálogo entre países y que continúa su tránsito hacia la incorporación en las legislaciones nacionales y, finalmente, en la implementación de acciones e incluso de políticas. En este proceso, la participación ciudadana ha sido fundamental. No solo es uno de los elementos centrales del acuerdo, sino que ha sido también la base para su gestación. “La particularidad que tuvo la negociación del acuerdo es que integró a representantes de la sociedad civil. A mí me tocó ocupar ese rol entre el 2012 y el 2018 y durante todo ese tiempo los representantes nos sentamos en la mesa de negociaciones y pudimos aportar a esa negociación. Nosotros podíamos proponer un texto, que los países podrían apoyar y elevar como texto de acuerdo. Todo ese proceso fue un aprendizaje virtuoso en negociación e incidencia, porque ahí tuvimos el espacio para proponer y generar aportes. Por eso tuvimos que cambiar nuestro foco, y en vez de preocuparnos por confrontar con los países, nos preocupamos por generar insumos para la discusión”.

La protección de personas defensoras
América Latina es una región con alta conflictividad en torno a cuestiones ambientales y la tendencia no ha disminuido. Esta conflictividad implica también un contexto de inseguridad sobre todo para las personas dedicadas a la defensa de los territorios — que el Acuerdo llama defensores. En un principio, no estaba previsto incorporar artículos dedicados a la protección de defensores; incluso, cuenta Napoli, esta cuestión no estaba contemplada ni siquiera en el borrador inicial. Pero en 2016, ocurrió en Honduras el asesinato de Berta Cáceres, lideresa indígena lenca, defensora ambiental y coordinadora del Consejo Cívico de Organizaciones Populares e Indígenas de Honduras (COPINH). Berta Cáceres fue asesinada por su oposición activa al proyecto hidroeléctrico Agua Zarca, en el río Gualcarque, una fuente de agua vital para la supervivencia de las comunidades locales. Este crimen puso en relieve la gravedad de la situación de las personas defensoras ambientales en América Latina y, sobre todo, evidenció el hecho de que la protección del ambiente es también un tema de derechos humanos. En efecto, según un informe de Global Witness, tan solo en 2021 fueron asesinadas 200 personas por defender sus territorios.

“El Acuerdo de Escazú es el primero en el mundo en establecer garantías y medidas para la protección de las personas defensoras”, dice Napoli. Y añade: “Lo que se establece son lineamientos que tienen que ver con garantizar entornos seguros y propicios para el desarrollo de las actividades de los defensores. Y es que la gran mayoría de estas personas trabajan en territorios de difícil acceso para las instituciones del Estado. Por esto, es allí en donde hay mayor necesidad de generar entornos seguros para que puedan desarrollar sus actividades. En este punto, hay que considerar dos tipos de medidas: medidas de prevención y protección antes de que sucedan las amenazas y los episodios de violencia y medidas de respuesta ante ataques, que no se limiten a la investigación de los crímenes, que, por supuesto es indispensable, sino también que den apoyo a las personas que sufren esta discriminación”.

El asesinato de un líder o una lideresa ambiental es el resultado de un largo camino de discriminación, amenazas e intimidaciones. Por esto, se deben generar medidas preventivas, pero también generar mecanismos de respuesta rápida ante situaciones de riesgo. Para esto hay un plan de acción que, según Napoli, se está diseñando de manera participativa, que incluye el involucramiento de defensoras y defensores que puedan proponer medidas para su salvaguarda. Finalmente, se prevé que la próxima Conferencia de las Partes del Acuerdo, que se desarrollará en Chile en 2024, aprobará el plan de acción, que a su vez los países deberán implementar. Eso, según Napoli, será “la primera prueba ácida para ver si este instrumento internacional puede lograr la protección efectiva de las personas, en particular, de aquellas que arriesgan sus vidas para defender el ambiente y sus territorios”.

El camino hacia la implementación
Muchos de los elementos que establece el Acuerdo de Escazú ya existen en las legislaciones de los países de la región. No obstante, la existencia de un tratado supranacional refuerza la necesidad de cumplir las leyes en materia ambiental, con las características acordadas de forma común. Además, abre las puertas a la posibilidad de generar espacios de colaboración a nivel regional para que los países puedan implementar el acuerdo, para que se reduzcan las brechas entre las distintas legislaciones y para que se avance en la protección de derechos de manera conjunta.

A la fecha, quince países han ratificado el Acuerdo: Antigua y Barbuda, Argentina, Belice, Bolivia, Chile, Ecuador, Granada, Guyana, México, Nicaragua, Panamá, San Vicente y las Granadinas, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía y Uruguay. Colombia está en camino de ratificarlo, aunque aún debe pasar por un proceso de revisión constitucional interno. En el caso de Brasil, si bien el presidente Luiz Inácio “Lula” da Silva y la ministra de ambiente Marina Silva se han expresado a favor del Acuerdo, la decisión final está en manos del Congreso. Los casos de Perú y Costa Rica son los que presentan mayores desafíos. Costa Rica, pese a haber encabezado el liderazgo de las negociaciones en 2018, finalmente rechazó el acuerdo en 2022. En Perú, la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República rechazó por segunda vez la ratificación del acuerdo — la primera había tenido lugar en el 2020 —, cerrando así la posibilidad de que sea incorporado a la legislación nacional.

Actualmente, los países que han ratificado el acuerdo enfrentan un desafío doble: no solo deben implementarlo plenamente, sino también de forma coordinada. Por esto, el fortalecimiento de capacidades es un componente fundamental para lograr que se avance en el cumplimiento de los objetivos con las mínimas disparidades entre ellos. Desde la secretaría técnica del acuerdo, que está radicada en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), está previsto trabajar en fortalecer las capacidades de los países y promover la cooperación de distintas maneras: dando a conocer el acuerdo y las herramientas que ofrece, explicando detalladamente el contenido, contribuyendo con prácticas para su implementación.

En este contexto, la comunicación es fundamental. Según Andrés Napoli, hay mucho trabajo por hacer en este sentido. “Se tienen que dar a conocer el acuerdo y los instrumentos que pone a disposición. Es importante que en cada país se conozca la normativa que rige los procesos de participación del público, pero también que existe este acuerdo que es complementa de esa normativa”. El abogado añade que el Acuerdo de Escazú presenta un riesgo, como todo acuerdo multilateral, pero también es una oportunidad. “Escazú es sin duda una esperanza para la gente que está vinculada a los temas ambientales, para que la participación sea efectiva, para que exista información y para que se protejan los derechos humanos de las personas defensoras del ambiente”. Por esto, el alcance del acuerdo va incluso más allá que la defensa del ambiente y los derechos humanos: es también un instrumento de fortalecimiento de la democracia.

Autora: Yanina Paula Nemirovsky
Fuente: Ecosistema InnContext